Corona: de handhaafbaarheid van de noodverordeningen

Update 14 april 2020

Dat het coronavirus ons allemaal raakt, dat is inmiddels wel duidelijk. Steeds meer mensen worden in meer of mindere mate ziek. Helaas heeft ons land ook sterfgevallen te betreuren door het virus. Om de verspreiding van het virus zo veel als mogelijk tegen te gaan, heeft de regering noodmaatregelen afgekondigd. Onder meer restaurants, sportclubs en sauna’s hebben hun deuren moeten sluiten. Evenementen waar meer dan 100 mensen samenkomen zijn verboden. De afgekondigde noodmaatregelen zijn opgenomen in zogenaamde noodverordeningen. Deze noodverordeningen zijn door de voorzitters van de veiligheidsregio’s vastgesteld en zijn direct na publicatie in werking getreden.

Om deze crisis het hoofd te bieden zijn noodmaatregelen nodig, hoe vervelend dat ook is. In deze blog wordt eerst kort ingegaan op de genomen maatregelen. Vervolgens wordt de handhaafbaarheid van de maatregelen besproken.

Noodmaatregel in de verordeningen

Op grond van artikel 176 van de Gemeentewet kan de burgemeester in het geval van ernstige wanordelijkheden of van rampen of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan algemeen verbindende voorschriften geven die voor de handhaving van de openbare orde of voor beperking van gevaar nodig zijn. In artikel 39 Wet veiligheidsregio’s is bepaald dat de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing bevoegd is die algemene verbindende voorschriften te geven. Met andere woorden: de voorzitter van de veiligheidsregio is in het geval van een crisis als het coronavirus bevoegd een noodverordening vast te stellen.

Zoals in de inleiding aangegeven hebben de voorzitters van de veiligheidsregio’s in Nederland dat ook gedaan. Door de Noodverordening COVID-19 is het is verboden om openbare samenkomsten en samenkomsten in besloten sfeer te laten plaatsvinden of te (laten) organiseren waar meer dan 100 personen gelijktijdig samenkomen. Ook het deelnemen aan  dergelijke samenkomsten is verboden. Het is tevens verboden om een van de volgende inrichtingen geopend te houden:

• eet- en drinkgelegenheden, met uitzondering van bedrijfskantines en bedrijfscatering en inrichtingen in hotels ten behoeve van de hotelgasten;
• sport- en fitnessclubs;
• sauna’s;
• inrichtingen waar bedrijfsmatig gelegenheid wordt gegeven tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling of bedrijfsmatig vertoningen van erotisch-pornografische aard worden aangeboden;
• coffeeshops, behalve voor zover uitsluitend sprake is van afhalen.

Handhaving van de noodverordening

Met enkel het verbieden van het vorenstaande, ben je er nog niet. De verboden dienen ook gehandhaafd te kunnen worden. In de toelichting op de verordening is opgenomen dat handelen in strijd met de verordening strafbaar is gesteld in artikel 443 van het Wetboek van Strafrecht en dat de voorzitter van de veiligheidsregio een last onder bestuursdwang of dwangsom kan opleggen.

In artikel 443 van het Wetboek van Strafrecht is bepaald dat hij die een algemeen voorschrift (…), krachtens de Gemeentewet in buitengewone omstandigheden door (…), de voorzitter van de veiligheidsregio (…) uitgevaardigd en afgekondigd, overtreedt, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie. Op grond hiervan kunnen restauranthouders of organisatoren van grote evenementen worden vervolgd. Dat heeft uiteraard een afschrikkende werking, maar een directe oplossing voor het probleem (een geopend restaurant of een samenscholing van meer dan 100 mensen) is het wellicht niet.

Om direct op te kunnen treden, zijn bestuursrechtelijke sanctie uitermate geschikt. Met name de last onder bestuursdwang. Door het opleggen van spoedeisende bestuursdwang kan een restaurant direct gesloten worden. Bij spoedeisende bestuursdwang hoeft niet eerst een last te worden opgelegd. Met andere woorden, de overtreder krijgt niet eerst de tijd zelf de overtreding te beëindigen; het bevoegd gezag doet dat direct voor hem. Bovendien is het bij zeer spoedeisende situaties mogelijk eerst bestuursdwang toe te passen en achteraf het besluit te overhandigen of op te sturen.

Volgens de toelichting op de noodverordeningen gaan de veiligheidsregio’s ervan uit dat de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd is bestuursdwang toe te passen. Ik kan mij daar niet in vinden. Artikel 5:4 Algemene wet bestuursrecht codificeert het legaliteitsbeginsel dat inhoudt dat geen bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd, zonder een daaraan voorafgaande wettelijke bepaling. De bevoegdheid voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen, is opgenomen in artikel 125 van de Gemeentewet. In het derde lid staat het volgende:

“De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.”

In artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s is geen verwijzing opgenomen naar dat artikel. Dat artikel is dus niet door middel van een schakelbepaling van toepassing verklaard op de voorzitter van de veiligheidsregio. Niet valt in te zien waarom de voorzitter van de veiligheidsregio die bevoegdheid dan wel heeft.

Maar ook de burgemeester is niet bevoegd bestuursdwang toe te passen bij overtreding van de Noodverordening COVID-19. Het zijn immers geen regels die de burgemeester uitvoert. Dat doet de voorzitter van de veiligheidsregio.

Hier is dus een leemte ontstaan in de bestuursrechtelijke handhaving van de noodverordeningen. Indien voorzitters van veiligheidsregio’s toch overgaan tot toepassing van bestuursdwang, is het mogelijk dat het besluit door de bestuursrechter wordt vernietigd. Het gevolg daarvan kan zijn dat de veiligheidsregio’s aansprakelijk gesteld worden door de schade die door een onrechtmatig genomen besluit is ontstaan.

Oplossing

Een oplossing kan gevonden worden door de burgemeester een vergelijkbare (of zelfde) verordening vast te laten stellen en de veiligheidsregio aan te wijzen als uitvoerend orgaan. In dat geval zijn het wel regels die de burgemeester uitvoert, of eigenlijk laat uitvoeren, waardoor die bevoegd is de regels te handhaven met bestuursdwang.

Update 14 april

Op 8 april jl. is de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid (Tijdelijke wet) bij de Tweede Kamer ingediend. In artikel 34 van voornoemde wet wordt de bevoegdheid van artikel 125 Gemeentewet om een last onder bestuursdwang op te leggen, toegekend aan de voorzitter van de veiligheidsregio die een noodverordening heeft vastgesteld conform artikel 39 Wet veiligheidsregio’s. Met de Tijdelijke wet wordt de hiervoor gesignaleerde leemte aldus gedicht.

Interessant is nog wel dat, naast de veiligheidsregio’s, ook de wetgever ervan uitgaat dat er helemaal geen leemte is. In de memorie van toelichting wordt namelijk het volgende opgemerkt:

“Een redelijke wetsuitleg brengt met zich dat de overgang van de bevoegdheden van de burgemeester naar de voorzitter van de veiligheidsregio ook de bevoegdheid omvat tot oplegging van een last onder bestuursdwang (of onder dwangsom) tot handhaving van regels die hij in verband met die toepassing uitvoert. Zonder deze bevoegdheid zou bijvoorbeeld de naleving van de noodverordening niet met een last onder bestuursdwang (of onder dwangsom) kunnen worden gehandhaafd. Voorgesteld wordt dit tijdelijk uitdrukkelijk in artikel 34 van deze wet vast te leggen, tot het moment dat door wijziging van artikel 34 Wet veiligheidsregio’s permanent in die wet zal zijn vastgelegd.”

Ik kan mij niet vinden in deze redenatie van de wetgever. Het opleggen van een sanctie zoals een last onder bestuursdwang is een bezwarend besluit waar verstrekkende gevolgen uit voort kunnen vloeien. Daarom dienen de rechtswaarborgen die gelden ten aanzien sancties, strikt te worden toegepast. Zoals hiervoor reeds aangegeven is één van die waarborgen het legaliteitsbeginsel, neergelegd in artikel 5:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht. Dit artikel impliceert dat zowel de gedragsnorm als de bevoegdheidsbepaling tot oplegging van een bestuurlijke sanctie dienen te bestaan op het moment dat een sanctie wordt opgelegd.

Totdat de Tijdelijke wet in werking is getreden bestaat de bevoegdheidsbepaling tot het opleggen van een last onder bestuursdwang door de voorzitter van de veiligheidsregio niet. Een last onder bestuursdwang die door een voorzitter van de veiligheidsregio is opgelegd voor inwerkingtreding van de Tijdelijke wet is mijns inziens dan ook onrechtmatig.