Projectbesluit

Dit is de zesde blog in de blogreeks over de Omgevingswet die op 1 januari 2024 in werking is getreden. In deze blog zal worden ingegaan op een nieuw instrument dat provincies, waterschappen en het Rijk ter beschikking staat onder de Omgevingswet: het projectbesluit.

Wat is het projectbesluit?

Het projectbesluit is een instrument onder de Omgevingswet voor complexe projecten die een publiek belang dienen. Men kan daarbij denken aan snelwegen, windparken en waterkeringen. Zoals gezegd kunnen provincies, waterschappen en het Rijk een projectbesluit nemen, zo volgt uit artikel 5.44 van de Omgevingswet. Lid 4 bepaalt wel dat waterschappen alleen een projectbesluit kunnen nemen met het oog op hun wettelijke taken, zijnde het beheer van watersystemen en het waterketenbeheer.

Bijzonder aan het projectbesluit is dat het direct het gemeentelijk omgevingsplan wijzigt met regels die nodig zijn voor het uitvoeren, in werking hebben en in stand houden van het project (artikel 5.52 lid 1 Omgevingswet). In dat opzicht lijkt het projectbesluit op het provinciale of Rijksinpassingsplan zoals dat onder de oude Wet ruimtelijke ordening gold.

Verder kan het projectbesluit, als dat in het besluit is bepaald, gelden als een omgevingsvergunning voor activiteiten ter uitvoering van het projectbesluit (artikel 5.52 lid 2 sub a Omgevingswet). Dat kan bijvoorbeeld nodig zijn als sprake is van een vergunningplichtige milieubelastende activiteit (zie deel 3 van deze blogreeks). Dat het projectbesluit mede de benodigde omgevingsvergunning(en) omvat, is niet verplicht gesteld. Het kan immers praktischer zijn om bijvoorbeeld de benodigde omgevingsvergunning bouwen later aan te vragen, omdat de exacte vorm en bouwwijze van het bouwwerk nog niet bekend zijn op het moment van het nemen van het projectbesluit. Dergelijke latere, ‘overblijvende’ vergunningen worden in beginsel verleend door het oorspronkelijke bevoegd gezag. Dat zal onder de Omgevingswet meestal het gemeentebestuur zijn. Indien nodig kunnen het Rijk en de provincie ook bepalen dat zij bevoegd zijn om deze vergunningen te verlenen; dit wordt doorzettingsmacht genoemd.

Wat de handhaving betreft geldt dat het bevoegd gezag ten aanzien van het projectbesluit toeziet op de correcte uitvoering van hetgeen in het projectbesluit is opgenomen. Wordt er van het projectbesluit afgeweken, dan geldt dat als een handelen in strijd met het omgevingsplan dan wel handelen zonder omgevingsvergunning. In dat geval is het regulier bevoegd gezag voor die activiteit bevoegd handhavend op te treden; dit zal meestal het gemeentebestuur zijn.

Wat is een project?

Zoals gezegd is het projectbesluit bedoeld voor complexe projecten met een publiek belang. Het begrip ‘project’ is in de Omgevingswet gedefinieerd als:

“a. het bouwen van bouwwerken of de totstandbrenging van installaties of werken,

b. andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, inclusief activiteiten voor de winning van delfstoffen;”

Met die definitie is aangesloten bij de definitie van ‘project’ uit de Europese M.e.r.-richtlijn (Richtlijn 2011/92/EU). Hieronder zullen een aantal voorbeelden van ‘projecten’ aan de orde komen.

Het is overigens niet verplicht om het instrument van het projectbesluit te gebruiken als sprake is van een project, zo volgt uit de formulering van artikel 5.44 Omgevingswet:

“Voor het uitvoeren van een project en het in werking hebben of in stand houden daarvan kan een projectbesluit worden vastgesteld.”

Daarop geldt een uitzondering als voor een bepaald project in de wet is vastgelegd dat daarvoor een projectbesluit moet worden genomen. In de Omgevingswet is in artikel 5.46 bijvoorbeeld bepaald dat van rijkswege een projectbesluit moet worden genomen voor de aanleg van een autoweg, autosnelweg, spoorweg of vaarweg. Het waterschap moet een projectbesluit nemen ten aanzien van de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen, voor zover het geen waterkeringen betreft die in beheer zijn van het Rijk (ook dan geldt een verplichting tot het nemen van een projectbesluit, maar dan voor het Rijk).

Ook in andere wetten wordt soms een verplichting opgenomen om een bepaald project te realiseren middels een projectbesluit. In artikel 9c van de Elektriciteitswet 1998 is bijvoorbeeld bepaald dat het provinciebestuur een projectbesluit moet vaststellen bij de aanleg of uitbreiding van een windpark met een capaciteit van tussen de 5 MW en 100 MW. Betreft het een windpark met een capaciteit van meer dan 100 MW, dan dient het Rijk daarvoor als bevoegd gezag een projectbesluit vast te stellen (artikel 9b Elektriciteitswet 1998). Verder bepaalt artikel 141a van de Mijnbouwwet bijvoorbeeld dat het Rijk een projectbesluit moet vaststellen bij de aanleg of uitbreiding van een mijnbouwwerk ten behoeve van de opsporing en winning van koolwaterstoffen (waaronder aardgas valt) in of onder een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied.

Uit het bovenstaande volgt dat het projectbesluit dient ter bundeling van de besluitvorming over publieke projecten (zoals infrastructuur en waterstaatswerken) en private projecten met een publiek belang (energie- en grondstoffenvoorziening).

Hoe komt een projectbesluit tot stand?

De procedure van totstandkoming van het projectbesluit verloopt in verschillende fasen, die hieronder uiteen worden gezet.

1. Kennisgeving voornemen

Het bevoegd gezag dient een openbare kennisgeving te doen uitgaan van het voornemen om een verkenning uit te voeren naar een mogelijk bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving. Het voornemen moet op grond van artikel 5.2 Omgevingsbesluit in ieder geval een beschrijving van die opgave en van de wijze waarop en de termijn waarbinnen de verkenning zal worden uitgevoerd, bevatten.

Verder wordt aangegeven of de uitgebreide verkenning (uitmondend in een voorkeursbeslissing) dan wel de beperkte verkenning (direct uitmondend in een ontwerpprojectbesluit) zal worden gevolgd. Soms moet altijd een voorkeursbeslissing worden genomen, bijvoorbeeld bij de aanleg van een snelweg (zie artikel 5.4 Omgevingsbesluit).

• Kennisgeving participatie

De Omgevingswetgever acht vroegtijdige participatie van de omgeving bij besluitvorming over beleid en projecten van groot belang omdat daarmee de kwaliteit van de besluitvorming kan worden verbeterd, zeker bij grotere en complexere projecten (zie verder over participatie deel 4 van deze blogreeks). Voor het projectbesluit is daarom in de wet vastgelegd dat een participatieproces dient te worden opgestart. Artikel 5.47 lid 3 Omgevingswet bepaalt dat bij het voornemen moet worden aangegeven dat een ieder binnen een bepaalde termijn oplossingen mag aandragen voor de genoemde opgave.

Los daarvan dient het bevoegd gezag aan te geven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen zullen worden betrokken. In het Omgevingsbesluit is deze eis nader gespecificeerd: in ieder geval moet worden aangegeven wie, wanneer en waarover betrokken wordt, wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer bij het betrekken van deze partijen en waar aanvullende informatie beschikbaar is. Verder moet alle benodigde informatie op een toegankelijke wijze beschikbaar worden gesteld.

Het bevoegd gezag kan de kennisgeving participatie tegelijk met het voornemen publiceren, maar dit hoeft niet. In de Omgevingswet is slechts vastgelegd dat de participatiekennisgeving uiterlijk bij aanvang van de verkenning dient te zijn gepubliceerd.

• Verkenning

De verkenning heeft tot doel om informatie te vergaren over de aard van de opgave, de voor de fysieke leefomgeving relevante ontwikkelingen en de mogelijke oplossingen voor die opgave. Zoals gezegd kan iedereen mogelijke oplossingen aandragen; het bevoegd gezag moet dan beoordelen of het die aangedragen oplossingen meeneemt in de verkenning. Degenen die een oplossing hebben aangedragen, kunnen het bevoegd gezag verzoeken daarover advies in te winnen bij een onafhankelijke deskundige; het bevoegd gezag kan dat ook ambtshalve doen. Uiteindelijk moet het bevoegd gezag voldoende informatie hebben om een voorkeursbeslissing te nemen of een ontwerpprojectbesluit op te stellen.

• Voorkeursbeslissing (indien daarvoor bij het voornemen is gekozen)

In de voorkeursbeslissing wordt aangegeven welke oplossing voor de opgave de voorkeur heeft van het bevoegd gezag. Uit artikel 5.49 Omgevingswet volgt dat er vier opties zijn: (1) het uitvoeren van een project (zie de definitie van een project hierboven), (2) een oplossing zonder project, (3) een combinatie van 1 of 2 met de uitvoering van andere projecten of (4) het niet uitwerken van een oplossing.

Verder moet bij de voorkeursbeslissing worden aangegeven hoe het participatietraject is verlopen en wat de resultaten zijn van de verkenning, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de door derden voorgedragen mogelijke oplossingen en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen. Deze kunnen dus niet zomaar buiten beschouwing worden gelaten.

Op de totstandkoming van een voorkeursbeslissing is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Dat betekent dat eerst een ontwerpbeslissing ter inzage wordt gelegd, waarna iedereen daarover zijn of haar zienswijze naar voren kan brengen. Ook is het mogelijk dat voor de voorkeursbeslissing een milieueffectrapport (MER) moet worden opgesteld, namelijk als de voorkeursbeslissing het kader vormt voor een projectbesluit voor een m.e.r.-plichtig project. Tegen de voorkeursbeslissing kan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.

• Projectbesluit

Kiest het bevoegd gezag ervoor om de opgave aan te vliegen door een project uit te voeren, dan wordt er een projectbesluit genomen. Ook dit besluit wordt weer voorbereid met afdeling 3.4 Awb; iedereen kan zienswijzen indienen over het ontwerpprojectbesluit. In het projectbesluit worden (weer) de resultaten van het participatietraject en de uitgevoerde verkenning uiteengezet.

Ook zal vaak een milieueffectrapportage nodig zijn, omdat het bij een projectbesluit vaak gaat om complexe projecten met veel impact op de fysieke leefomgeving. Of een MER nodig is, is te vinden in bijlage V bij het Omgevingsbesluit. Verder moet het projectbesluit voldoen uit de Rijksinstructieregels uit hoofdstuk 9 van het Besluit kwaliteit leefomgeving en moeten, als het projectbesluit ook geldt als een omgevingsvergunning voor activiteiten, de beoordelingsregels voor de betreffende vergunning in acht worden genomen.

Tegen het projectbesluit kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter, meer specifiek in eerste en laatste instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijzonder daarbij is dat het beroep direct niet-ontvankelijk is als bij het beroepschrift niet de gronden van beroep zijn vermeld. Een zogeheten pro forma-beroepschrift, waarbij de gronden (nog) niet zijn vermeld zodat daarvoor extra tijd kan worden genomen middels de herstelmogelijkheid van artikel 6:6 Awb, is dus niet mogelijk bij een beroep tegen een projectbesluit. Verder is interessant dat de wet bepaalt dat in een beroep tegen een besluit ter uitvoering van een projectbesluit (bijvoorbeeld een omgevingsvergunning die later wordt verleend), geen gronden kunnen worden aangevoerd die betrekking hebben op het projectbesluit. Tot slot wordt het beroep op grond van artikel 16.87 Omgevingswet versneld behandeld: de beslistermijn is zes maanden na ontvangst van het verweerschrift.

Enkele aspecten van het overgangsrecht

Het projectbesluit dient ter vervanging van een aantal bestaande procedures. Hiervoor werd al het inpassingsplan genoemd, waarmee net als met het projectbesluit de provincie of het Rijk de mogelijkheid hadden om het planologisch regime vast te stellen. Deze inpassingsplannen zijn sinds 1 januari 2024 onderdeel van het tijdelijk omgevingsplan (zie over het omgevingsplan deel 1 van deze blogreeks).

Een andere procedure die lijkt op de projectprocedure is die van het Tracébesluit, dat op grond van de Tracéwet werd gebruikt voor de aanleg van auto-, spoor- en vaarwegen. Ook die procedure kende een startbeslissing, een verkenning, een voorkeursbeslissing en een uiteindelijk Tracébesluit. De Invoeringswet voorziet erin dat een lopende procedure op grond van de Tracéwet wordt ‘omgevormd’ naar een projectprocedure op grond van de Omgevingswet, tenzij er al een ontwerptracébesluit ter inzage is gelegd: dan wordt de procedure afgewikkeld op basis van het oude recht. Een onherroepelijk Tracébesluit geldt voorts als een projectbesluit met bijbehorende omgevingsvergunningen.

Een ander overgangsrechtelijk aspect betreft het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het onwenselijk werd geacht dat Rijk en provincie met een projectbesluit zouden kunnen ingrijpen in het tijdelijke omgevingsplan, voordat de gemeenten de kans hebben gehad om dit tijdelijke omgevingsplan om te zetten naar een nieuw omgevingsplan. Gemeenten hebben daar tot 1 januari 2032 de tijd voor. Tot die tijd hoeft een projectbesluit niet direct het omgevingsplan te wijzigen, zo volgt uit artikel 22.16 Omgevingswet. Voor zover het projectbesluit daardoor in strijd zou komen met het omgevingsplan, geldt het van rechtswege als een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De bepaling laat de mogelijkheid open dat een projectbesluit wel ingrijpt in het omgevingsplan; dat zal met name aan de orde zijn als de betrokken gemeente al voor de deadline van 1 januari 2032 een nieuw omgevingsplan heeft vastgesteld.

Mogelijkheden voor gemeenten

Zoals hiervoor gebleken, is het projectbesluit een instrument voor provincies en het Rijk (en, in beperkte mate, waterschappen). Toch heeft ook de gemeente de mogelijkheid om (aspecten van) de projectprocedure te gebruiken. Dit is mogelijk bij de procedure tot het wijzigen van het omgevingsplan, als dit gericht is op projecten van publiek belang. Dan kan de gemeente een aantal artikelen uit de projectprocedure overeenkomstig toepassen, zodat onder meer een brede verkenning met participatie plaats dient te vinden en in het voornemen kan worden bepaald of een voorkeursbeslissing zal worden genomen. Als de gemeente deze aanpak hanteert, wordt ook artikel 16.87 Omgevingswet van toepassing, zodat een beroep tegen de wijziging van het omgevingsplan versneld (dat wil zeggen: binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift) zal worden behandeld.

Die versnelde uitspraak kan voor gemeenten een prikkel vormen om deze procedure te doorlopen. Andere redenen om wijziging van het omgevingsplan op deze manier vorm te geven, kunnen bijvoorbeeld zijn gelegen in de wens om een verkenning uit te voeren, bijvoorbeeld omdat de gemeente nog niet zeker weet hoe zij een bepaalde opgave in de fysieke leefomgeving wil aanvliegen of in de wens om uitvoeringsvergunningen gecoördineerd voor te bereiden.

Ter afsluiting

Zoals hiervoor is gebleken, kan een projectbesluit ingrijpende gevolgen hebben op de fysieke leefomgeving. Daar staat tegenover dat de procedure van het projectbesluit zo is ingericht, dat de omgeving in een zo vroeg mogelijk stadium zo actief mogelijk bij de totstandkoming van het projectbesluit wordt betrokken. Dat biedt mogelijkheden om als omgeving zelf invloed uit te oefenen op hoe grote opgaven in de fysieke leefomgeving zullen worden opgelost. Ook voor bestuursorganen biedt de projectprocedure voordelen. Gemeenten kunnen onder omstandigheden (delen van) de projectprocedure inzetten ten behoeve van een wijziging van het omgevingsplan voor een project van publiek belang.