Overgangsrecht

Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op besluiten die zijn aangevraagd als de aanvraag vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet, dus 1 januari 2024, is ingediend. Het gaat hierbij om besluit die op grond van de wetten die worden genoemd  in artikel 4.1 Invoeringswet Omgevingswet. Dat houdt in dat de volledige procedure wordt doorlopen conform de oude wet- en regelgeving; ‘zowel qua procedurele stappen als qua inhoudelijke toetsing en zowel qua besluitvormingsprocedure als qua bezwaar- en beroepsprocedure’. Met andere woorden: het oude recht blijft van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt of (als geen beroep openstaat) het besluit van kracht wordt. Aanvragen ingediend na 1 januari 2024 worden conform het nieuwe omgevingsrecht afgehandeld.

De voor de praktijk belangrijkste besluiten die in artikel 4.1 Invoeringswet Omgevingswet genoemd worden, zijn besluiten met toepassing van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo; dit betreft met name de omgevingsvergunning) en de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Dit brengt bijvoorbeeld met zich dat een voor 1 januari 2024 ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen de oude regelgeving van toepassing blijft. Het gevolg hiervan is dat indien het bouwplan afwijkt van het bestemmingsplan, de aanvraag automatisch wordt aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan.  Voor een dergelijke aanvraag die na 1 januari 2024 wordt ingediend moet een aparte aanvraag worden ingediend voor een omgevingsvergunning om af te wijken van het omgevingsplan (de zogeheten ‘knip’, waarop in deel 2 van deze blogreeks is ingegaan).

Op grond van artikel 4.4 Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op ambtshalve te nemen besluiten die worden  voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure op grond van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als het ontwerpbesluit voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd. De belangrijkste categorie besluiten waarop deze bepaling ziet, zijn ontwerpbestemmingsplannen en omgevingsvergunningen waarbij buitenplans wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Hieronder gaan wij daar nader op in.

Ontwerpbestemmingsplannen

Op vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplannen is dus het oude recht van toepassing totdat het besluit onherroepelijk is of (als geen beroep openstaat) het besluit van kracht wordt. Als er na 1 januari 2024 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd, is dit geen bestemmingsplan meer maar een wijziging van het gemeentelijke omgevingsplan.

Dat betekent bijvoorbeeld dat een na 1 januari 2024 ter inzage gelegde wijziging van het omgevingsplan ook gebodsbepalingen mag bevatten, waarmee op een grondeigenaar direct de plicht wordt gelegd om een bestaande situatie te wijzigen, terwijl een vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegd nieuw bestemmingsplan hooguit voorwaardelijke verplichtingen kan bevatten, inhoudende dat een grondeigenaar aan bepaalde regels moet voldoen maar alleen als hij er zelf voor kiest om een krachtens het bestemmingsplan op zijn grond rustende bestemming te verwezenlijken. Ook kunnen in een omgevingsplan meer aspecten van de fysieke leefomgeving worden betrokken dan in het bestemmingsplan; waar het bestemmingsplan slechts gericht was op ‘de goede ruimtelijke ordening’ ex artikel 3.1 Wro, dient het omgevingsplan te voorzien in ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ op grond van artikel 4.2 Ow. Over het omgevingsplan kunt u meer lezen in onze eerste blog van deze reeks.

Uitspraken Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 27 maart 2024 en 17 april 2024

Op 27 maart 2024 en 17 april 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) een tweetal uitspraken gedaan over welk recht van toepassing is op (de procedure met betrekking tot) een ruimtelijk plan. Met een ruimtelijk plan wordt het bestemmingsplan, een uitwerkings- of wijzigingsplan, een provinciaal inpassingsplan of een exploitatieplan bedoeld. Al deze planvormen maken sinds 1 januari 2024 van rechtswege deel uit van het gemeentelijke omgevingsplan, zo volgt uit artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet.

In de uitspraak van 27 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1174) zet de Afdeling uiteen welk recht van toepassing is op een nieuw te nemen besluit na 1 januari 2024 nadat een ruimtelijk plan, vastgesteld vóór 1 januari 2024, door de Afdeling is vernietigd. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen situaties waarin de inwerkingtreding van het plan door de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening is geschorst en situaties waarin het plan ‘gewoon’ in werking is getreden.

Plan vernietigd zonder voorafgaande voorlopige voorziening

Indien geen voorlopige voorziening is aangevraagd, en het plan na vaststelling in werking is getreden, is het plan per 1 januari 2024 conform artikel 4.6 Invoeringswet Omgevingswet opgegaan in het omgevingsplan. Een vernietiging van het plan door de bestuursrechter heeft dan tot gevolg dat dat deel van het omgevingsplan komt te vervallen. Volgens de Afdeling herleeft dan het oude planologische regime en heeft als onderdeel van het omgevingsplan te gelden. Het nemen van een nieuw besluit is dan in feite het wijzigen van het omgevingsplan, zodat daarop het nieuwe recht van toepassing is. Dat leidt ertoe dat niet meer gebruik kan worden gemaakt van het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan, aangezien dat is opgesteld met het oog op de goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1 Wro) en niet met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 Ow). Er zal dan ook een nieuw ontwerpbesluit ter inzage gelegd moeten worden.

Plan vernietigd met voorafgaande voorlopige voorziening

Als wel een voorlopige voorziening tegen het plan is gevraagd en verkregen, ligt de situatie complexer. Welk recht van toepassing is, is afhankelijk van (1) wanneer de voorlopige voorziening is aangevraagd en (2) tegen welke delen van het plan de voorlopige voorziening is gevraagd.

Als de voorlopige voorziening is aangevraagd na afloop van de beroepstermijn en dus na inwerkingtreding van het plan, geldt in feite hetzelfde als hierboven: het plan is van kracht geworden en is daarom na 1 januari 2024 opgegaan in het omgevingsplan. Vernietiging van het plan leidt er dan toe dat de raad een nieuw besluit moet nemen op grond van het nieuwe recht. Datzelfde geldt ook als de voorlopige voorziening na afloop van de beroepstermijn slechts is aangevraagd tegen bepaalde delen van het plan en deze delen worden door de Afdeling vernietigd.

Als de voorlopige voorziening is aangevraagd vóór verstrijken van de beroepstermijn, wordt de inwerkingtreding van het plan uitgesteld. Als de Afdeling vervolgens het gehele plan vernietigt, is de Wro van toepassing op het vaststellen van het nieuwe (gehele) plan.

Als de voorlopige voorziening vóór het verstrijken van de beroepstermijn slechts is aangevraagd tegen bepaalde delen van het plan, bijvoorbeeld enkel het perceel van de aanvrager van de voorlopige voorziening, dan ligt het aan de einduitspraak van de Afdeling wel recht van toepassing is. Vernietigt de Afdeling alleen de geschorste plandelen, dan is de Wro van toepassing op het nemen van een nieuw besluit omtrent de vernietigde plandelen. De overige plandelen zijn in werking getreden en onherroepelijk. Deze maken dan onderdeel uit van het omgevingsplan.

Vernietigt de Afdeling daarentegen het gehele plan, dus ook de niet geschorste delen, dan is de Ow van toepassing op het vaststellen van het nieuwe plan. Het creëren van een tweedeling, in die zin dat op de geschorste en vernietigde delen de Wro van toepassing is, en op de niet geschorste maar wel vernietigde delen de Ow van toepassing is, acht de Afdeling uit het oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk.

Tot slot is op een 6:19-besluit (een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit) hangende de procedure, alsmede op een besluit tot herstel van een gebrek op last van de bestuursrechter (de bestuurlijke lus, artikel 8:51a Awb) het oude recht van toepassing.

Een en ander is door de Afdeling gevisualiseerd in onderstaand stroomschema:

Ook de uitspraak van 17 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1529) heeft betrekking op het overgangsrecht voor ruimtelijke plannen. Deze uitspraak ziet op de vraag welk recht van toepassing is op besluiten op aanvragen om een ruimtelijk plan vast te stellen.

Belangrijkste uitgangspunt is dat op grond van artikel 4.3 Invoeringswet Omgevingswet het oude recht van toepassing blijft op een besluit op aanvraag totdat dat besluit onherroepelijk wordt. De Afdeling acht dit artikel ook van toepassing op besluiten waarbij de aanvraag om een ruimtelijk plan vast te stellen, wordt afgewezen. De uitzondering van artikel 4.6 lid 4 Invoeringswet Omgevingswet wordt dus niet toegepast op deze besluiten. De Wro blijft dan dus van toepassing, totdat het besluit op de aanvraag onherroepelijk wordt (uiteraard alleen voor zover de aanvraag voor 1 januari 2024 is ingediend). Wordt het afwijzende besluit vernietigd, dan blijft de Wro ook van toepassing op een nieuw besluit op de aanvraag, zelfs als de gemeenteraad besluit om ditmaal positief te reageren op de aanvraag en wel een bestemmingsplan vast te stellen.

Wordt er van meet af aan positief op de aanvraag beslist, dan is artikel 4.6 Invoeringswet Omgevingswet van toepassing en is doorslaggevend wanneer het ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd. Is dat voor 1 januari 2024, dan blijft de Wro van toepassing totdat het plan van kracht wordt of onherroepelijk is. Is dat na 1 januari 2024, dan is uiteraard de Ow van toepassing. Belangrijk is dat als de gemeenteraad een ontwerpbestemmingsplan ter inzage legt, maar er (bijvoorbeeld naar aanleiding van de ingediende zienswijzen) wordt besloten om het bestemmingsplan toch niet vast te stellen, artikel 4.6 Invoeringswet Omgevingswet niet van toepassing wordt en de procedure verder wordt behandeld als een afwijzing van de aanvraag om een ruimtelijk plan vast te stellen.

Zie voor een visualisatie onderstaand schema van de Afdeling:

De uitspraken van 27 maart en 17 april 2024 maken samen inzichtelijk hoe een gemeenteraad moet omgaan met nieuwe ruimtelijke plannen waaromtrent procedures lopen die de grens van 1 januari 2024 over gaan.

Sinds 1 januari 2024 geldt voor het gehele grondgebied van iedere gemeente één omgevingsplan. In het omgevingsplan zijn een groot aantal besluiten van voor de invoering van de Omgevingswet gecombineerd; het gaat dan met name om de bestemmingsplannen die voor 1 januari 2024 op het grondgebied van de gemeente golden.

Verder zijn met de Omgevingswet een aantal onderwerpen gedecentraliseerd van Rijksniveau naar gemeentelijk niveau. Het gaat bijvoorbeeld om de onderwerpen geur en geluid; die onderwerpen werden eerst in het Activiteitenbesluit milieubeheer op Rijksniveau geregeld maar zijn thans verhuisd naar het gemeentelijk omgevingsplan. Omdat het Rijk niet van gemeenten verwachtte dat zij vóór 1 januari 2024 zelf over al deze onderwerpen eigen regels hadden vastgesteld, is de zogeheten bruidsschat in het leven geroepen.

De bruidsschat bevat de regels die eerst in het Activiteitenbesluit milieubeheer stonden en die dus met de Omgevingswet naar het omgevingsplan worden gedecentraliseerd. De bruidsschat maakt per 1 januari 2024 automatisch deel uit van het omgevingsplan. Hiermee wordt voorkomen dat een leemte in de regelgeving ontstaat in de periode tussen het vervallen van het Activiteitenbesluit en het tot stand brengen van nieuwe regels over deze onderwerpen door de gemeenteraden. Het is dus de bedoeling dat iedere gemeente uiteindelijk eigen regels over deze onderwerpen gaat opstellen, die in het omgevingsplan worden neergelegd, maar tot die tijd geldt de bruidsschat, die eenvoudig raadpleegbaar is via het Omgevingsloket.  

Artikel 4.5 Invoeringswet Omgevingswet regelt over ambtshalve genomen beschikkingen, zoals bijvoorbeeld het intrekken van een ongebruikt gebleven omgevingsvergunning, dat het oude recht van toepassing blijft wanneer de belanghebbende vóór inwerkingtreding van de Ow in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen, omdat die belanghebbende niet om het besluit gevraagd heeft en daar naar verwachting bedenkingen tegen zal hebben. Ook als een beschikking vóór inwerkingtreding van de Ow bekend is gemaakt, blijft het oude recht van toepassing totdat het besluit onherroepelijk is.

Onder het oude recht kon (met name) de gemeenteraad gronden aanwijzen om daarop een voorkeursrecht te vestigen op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg). Het voorkeursrecht houdt kort gezegd in dat de eigenaar het stuk grond niet aan derden mag verkopen voordat het aan de gemeente is aangeboden. Het voorkeursrecht is grondbeleidsinstrument dat wordt gehanteerd door gemeenten om grond in eigendom te krijgen voor een voorgenomen gebiedsontwikkeling, zonder dat naar de zware onteigeningsprocedure behoeft te worden gegrepen.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wvg komen te vervallen en is een regeling over het voorkeursrecht opgenomen in hoofdstuk 9 van de Omgevingswet. Wat betekent dit voor lopende procedures met betrekking tot voorkeursrechten en voor reeds gevestigde, onherroepelijke voorkeursrechten?

Op grond van artikel 4.1 Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet blijft het oude recht van kracht voor lopende procedures die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet, dus vóór 1 januari 2024, zijn gestart. Het gaat om procedures over de aanwijzing van gronden, besluiten van de gemeente over het al dan niet aankopen van de grond na een aanbod daartoe, andere rechtsgedingen met betrekking tot een voorkeursrecht en vorderingen tot schadevergoeding op grond van artikel 25 Wvg. Het oude recht blijft slechts van toepassing totdat het betrokken besluit onherroepelijk is of het rechtsgeding volledig is afgerond.

Voor reeds gevestigde onherroepelijke voorkeursrechten geldt dat deze worden gelijkgesteld met een voorkeursrecht gevestigd op grond van hoofdstuk 9 van de Omgevingswet. Het nieuwe recht is daarop dus volledig van toepassing. In dat verband is interessant om te bezien welke inhoudelijke wijzigingen er bij de Omgevingswet zijn ingevoerd.

Allereerst gaat het uiteraard om wijzigingen die te maken hebben met de overgang van de Wet ruimtelijke ordening naar de Omgevingswet; zo wordt een voorkeursrecht op grond van een bestemmingsplan nu gevestigd in het omgevingsplan en een voorkeursrecht op grond van een structuurvisie nu in de omgevingsvisie. Verder is nieuw dat een voorkeursrecht komt te vervallen als het bevoegd gezag een aanbod van de eigenaar om de grond te kopen afwijst, mits het voorkeursrecht reeds vijf jaar op grond van het omgevingsplan op de grond rustte. Voorheen kreeg de eigenaar dan slechts gedurende drie jaar de bevoegdheid om de grond aan derden te verkopen, maar het voorkeursrecht bleef wel bestaan en het vervreemdingsverbod herleefde dan na die drie jaar.

Wellicht het meest in het oog springend is de uitbreiding van de uitzonderingen op het vervreemdingsverbod. Onder de Wvg was slechts verkoop aan bloed- en aanverwanten in de rechte lijn of in de zijlijn tot de tweede graad of pleegkinderen toegestaan. Thans is ook verkoop aan echtgenoten en geregistreerd partners expliciet geoorloofd. Verder is de uitzondering voor verdeling van huwelijksgemeenschappen en nalatenschappen uitgebreid tot alle gemeenschappen in de zin van artikel 3:166 van het Burgerlijk Wetboek. Mede-eigenaren kunnen elkaar dus nu uitkopen zonder last te hebben van het voorkeursrecht, ongeacht waardoor die mede-eigendom is ontstaan.

Op grond van artikel 6.1 van de oude Wet ruimtelijke ordening (Wro) kon degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van bepaalde, limitatief in de wet genoemde oorzaken, op aanvraag een tegemoetkoming in die schade krijgen. Dit werd aangeduid als planschade. Het kon dan bijvoorbeeld gaan om een waardedaling van een huis omdat een nieuw bestemmingsplan plotseling in de nabijheid van het huis de bouw van een fabriek toeliet. Ook het ‘wegbestemmen van bouwtitels’ valt hieronder: een stuk grond daalt in waarde omdat met een nieuw bestemmingsplan een op dat perceel rustende waardevolle bouwbestemming (bijvoorbeeld ‘wonen’) wordt vervangen door een minder waardevolle bestemming (bijvoorbeeld ‘groen’).

De regeling over planschade is in de Omgevingswet in Afdeling 15.1opgenomen onder de meer algemene noemer ‘nadeelcompensatie’. Het overgangsrecht luidt op hoofdlijnen als volgt.

Op grond van artikel 4.17 tot en met 4.20 van de Invoeringswet Omgevingswet is het oude recht van toepassing op verzoeken om schadevergoeding, als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet schade is veroorzaakt door een van de besluiten die voorheen genoemd werden in artikel 6.1 lid 2 Wro. Daarvoor moet het verzoek om schadevergoeding wel worden ingediend binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het peilmoment van het veroorzaken van de schade is in de meeste gevallen het onherroepelijk worden van het besluit (in geval van een omgevingsvergunning) of het van kracht worden van het besluit (in geval van, kort gezegd, een bestemmingsplan).

Het komt er dus kort gezegd op neer dat als de schade is veroorzaakt door een ‘oud’ besluit, het oude recht van toepassing blijft op verzoeken om planschadevergoeding gedurende vijf jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet, dus tot 1 januari 2029. Wat maakt het voor verschil of het oude recht of het nieuwe recht van toepassing is? Daarvoor moet worden gekeken naar de verschillen tussen de regeling onder de Wro en Afdeling 15.1 Omgevingswet.

Allereerst is het moment van de aanvraag van nadeelcompensatie verlegd. Waar voorheen al planschadevergoeding voor de waardedaling van een onroerende zaak kon worden aangevraagd op het moment dat het nieuwe bestemmingsplan van kracht werd, dient onder de Omgevingswet gewacht te worden tot het moment van verlening van de omgevingsvergunning voor deze activiteit of, als geen omgevingsvergunning vereist is, tot de start van de activiteit (artikel 15.3 en 15.4 Omgevingswet). Op deze manier wordt voorkomen dat de gemeente allerlei schadevergoedingen moet betalen voor waardedalingen ten gevolge van activiteiten die weliswaar zijn toegestaan op grond van het nieuwe bestemmingsplan, maar die in de praktijk misschien helemaal niet zullen worden uitgevoerd. Voor procedures onder het oude recht kan de vergoeding dus nog wel worden gevraagd reeds vanaf het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan dat de waardeverminderende activiteit toestaat.

Verder geldt onder het oude recht een zogeheten ‘normaal maatschappelijk risico’ (NMR) van minimaal 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade (artikel 6.2 lid 2 sub b Wro). Het woord ‘minimaal’ duidt aan dat gemeenten een hoger NMR mogen hanteren. Het NRM fungeert als een korting op de te betalen vergoeding; het betreft immers expliciet een ‘tegemoetkoming’ in de schade en geen volledige schadevergoeding. Het NMR is het deel van de schade dat voor rekening van de aanvrager moet blijven omdat dit inherent is aan normale maatschappelijke ontwikkelingen. Onder het nieuwe recht geldt standaard een NRM van 4% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade (artikel 15.7 Omgevingswet). Dat is dus een hoger standaardbedrag ten opzichte van de Wro, maar gemeenten hebben niet langer de bevoegdheid om een hoger NMR te hanteren. Of dit in de praktijk verschil maakt, verschilt dus per gemeente.

Verder is de regeling omtrent de actieve risicoaanvaarding anders vormgegeven onder de Omgevingswet. Voorheen gold op basis van artikel 6.3 Wro dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak meeweegt. Daarbij is in de rechtspraak de regel geformuleerd dat als de aanvrager de onroerende zaak heeft gekocht, terwijl hij wist of had moeten weten dat het planologische besluit (bijvoorbeeld het bestemmingsplan) in aantocht was, hij in beginsel geen aanspraak maakt op planschadevergoeding. De gedachte hierachter is dat een koper die weet dat er binnenkort een waardedaling van een onroerende zaak aan zit te komen, dit in beginsel kan meewegen in de koopprijs. Het moet gaan om concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.

Onder de Omgevingswet wordt zoals gezegd het aanvraagmoment van de nadeelcompensatie verlegd tot het moment van verlening van de omgevingsvergunning voor de waardeverminderende activiteit of de start daarvan. De Omgevingswetgever heeft het dan niet redelijk geacht om een benadeelde tegen te werpen dat hij vanaf het moment van de vaststelling van het omgevingsplan dat deze activiteit mogelijk maakte had kunnen voorzien dat er een schadeveroorzakende activiteit zou gaan plaatsvinden. In artikel 15.5 Omgevingswet is daarom vastgelegd dat de benadeelde het risico op waardevermindering van zijn onroerende zaak niet actief heeft aanvaard als hij de zaak aankoopt na vaststelling van het omgevingsplan. Hierdoor blijft het recht op schadevergoeding dat de verkoper zou hebben gehad als hij niet had verkocht, behouden en gaat over op de koper.

Een voorbereidingsbesluit is een wat ingewikkelde rechtsfiguur. Onder het oude recht kon de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit nemen als er werd gewerkt aan een nieuw bestemmingsplan. Dat speelde vooral als met het nieuwe bestemmingsplan bouwmogelijkheden werden beperkt. Het was dan denkbaar dat tijdens de voorbereidingsfase nog snel vergunningsaanvragen werden ingediend die de gemeente onder het oude bestemmingsplan niet kon afwijzen. Het toetsingskader voor bouwvergunningen was immers zo, dat de vergunning verleend moest worden als het bouwplan aan alle technische voorschriften voldeed (en er verder geen planologische bezwaren bestonden).

Om te voorkomen dat de nieuwe visie van de gemeenteraad met het nieuwe bestemmingsplan zo gefrustreerd kon worden, kon de gemeente op grond van artikel 3.7 Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) verklaren dat een bestemmingsplan werd voorbereid. Een dergelijke verklaring had in beginsel tot gevolg dat het bevoegd gezag een aanvraag voor een bouwvergunning moest aanhouden totdat het nieuwe bestemmingsplan in werking is getreden of het voorbereidingsbesluit anderszins was komen te vervallen. Dit wordt voorbereidingsbescherming genoemd. Het voorbereidingsbesluit en daarmee de voorbereidingsbescherming komen te vervallen als niet binnen een jaar na inwerkintreding daarvan een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.

Onder de Omgevingswet zijn de procedurele aspecten van het voorbereidingsbesluit gewijzigd, maar inhoudelijk bestaat de voorbereidingsbescherming nog steeds. Artikel 4.14 van de Omgevingswet regelt dat de gemeenteraad voor een locatie een voorbereidingsbesluit kan nemen met het oog op de voorbereiding van in het omgevingsplan te stellen regels. Dit voorbereidingsbesluit is geen apart besluit meer dat naast het omgevingsplan bestaat, maar wijzigt direct het omgevingsplan. In het omgevingsplan komen dan zogeheten voorbeschermingsregels te staan met betrekking tot de locatie waarop het voorbereidingsbesluit betrekking heeft. Er is dus geen sprake van een aanhoudingsplicht, maar van regels die aan het omgevingsplan worden toegevoegd over bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken. De gemeenteraad heeft vervolgens anderhalf jaar (dus niet meer een jaar zoals onder het oude recht) om definitieve regels vast te stellen in het omgevingsplan; de voorbeschermingsregels vervallen na afloop van die termijn of eerder in het geval dat het besluit tot wijziging van het omgevingsplan in werking treedt.

Hoe is het overgangsrecht voor voorbereidingsbesluiten, genomen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet, geregeld? Dat is afhankelijk van het tijdstip waarop het ontwerpbestemmingsplan waarvoor het voorbereidingsbesluit is genomen, ter inzage is gelegd. Is dat voor 1 januari 2024, dan is op de bestemmingsplanwijziging het oude recht van toepassing (artikel 4.4 Invoeringswet Omgevingswet) en in dat geval blijft op grond van artikel 4.103 Invoeringswet Omgevingswet ook op het voorbereidingsbesluit het oude recht van toepassing tot het plan van kracht is (waarna het voorbereidingsbesluit uiteraard ook zou komen te vervallen).

Als het ontwerpbestemmingsplan na inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd (en het dus in feite een wijziging van het omgevingsplan betreft), volgt het voorbereidingsbesluit dit ontwerpplan naar het nieuwe recht, ook al is het voorbereidingsbesluit nog onder het oude recht genomen. Dan geldt dit voorbereidingsbesluit dus als een besluit op grond van artikel 4.14 Omgevingswet. Bijzonder is dat de hiervoor genoemde termijn van anderhalf jaar dan pas begint te lopen vanaf het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Ook als de onder het oude recht geldende termijn van een jaar bijna was verlopen, krijgt de gemeenteraad een extra termijn van anderhalf jaar om het gewijzigde omgevingsplan vast te stellen.

Het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten (of, in de wettelijke terminologie, bestuurlijke sanctiebesluiten) is neergelegd in artikel 4.23 Invoeringswet Omgevingswet. Bij op het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet lopende handhavingsprocedures wordt gekozen voor overgangsrecht met eerbiedigende werking. Het oude recht blijft daarop dus van toepassing. Dit duurt totdat het sanctiebesluit daadwerkelijk en volledig ten uitvoer is gelegd. Voor de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom is dat het moment van inning. In feite wordt het nieuwe recht dus nooit toepasselijk op een dergelijke bestaand sanctiebesluit; op het moment dat de eerbiedigende werking eindigt, is ook de werking van het sanctiebesluit al tot een einde gekomen.

Wat zijn relevante verschillen tussen handhaving onder het oude recht en handhaving onder de Omgevingswet? Hoofdstuk 18 van de Omgevingswet over handhaving is goeddeels ontleend aan hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Inhoudelijk verandert er weinig; hooguit zijn enkele artikelen geschrapt omdat deze als overbodig werden gezien ten opzichte van de algemene handhavingsregeling uit hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht.

De relevantie van het overgangsrecht zit hem dus waarschijnlijk minder in de procedurele aspecten van handhavingsbesluiten en meer in de vraag of sprake is van een overtreding. Iemand die voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet bijvoorbeeld ten onrechte zonder vergunning een activiteit heeft verricht, terwijl die activiteit na inwerkingtreding van de Omgevingswet vergunningvrij is, kan zich niet met een beroep op dit laatste verweren. Althans, voor zover reeds een handhavingsbesluit is genomen voor 1 januari 2024. Is vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet slechts een schriftelijk voornemen tot oplegging van een sanctie geuit, dan kan het sanctiebesluit na 1 januari 2024 nog slechts genomen worden met toepassing van het nieuwe recht. Dat brengt met zich dat onder dat nieuwe recht sprake moet zijn van een overtreding, zodat de overtreder uit het hierboven genoemde voorbeeld niet gesanctioneerd kan worden, ook al is de overtreding dus al voor 1 januari 2024 geconstateerd.

Als het handhavingsbesluit niet ambtshalve is genomen, wordt aangesloten bij het moment waarop het verzoek tot handhaving is ontvangen conform artikel 4.3 Invoeringswet Omgevingswet. Ook als het handhavingsbesluit na inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt genomen, blijft het oude recht van toepassing indien het verzoek is ingediend voor inwerkingtreding van de Omgevingswet. Wel loopt in dat geval de eerbiedigende werking niet slechts door totdat het sanctiebesluit onherroepelijk is, zoals men op grond van artikel 4.3 Invoeringswet Omgevingswet zou verwachten, maar totdat het sanctiebesluit volledig ten uitvoer is gelegd, conform artikel 4.23 Invoeringswet Omgevingswet.